출처 : https://www.spf.org/iina/articles/sanghoe_lee_04.html

미국 해군의 우위는 전례 없는 위협에 직면해 있다. 이는 해군력이 본질적으로 조선 능력에 달려있지만, 미국의 민간 조선 부문이 현저히 쇠퇴하고 있기 때문이다. 20세기 중반 영국에서 미국으로 해양 패권이 이전된 후, 한국과 일본을 거쳐 최종적으로 중국으로 이동했다. 2024년 현재 중국의 조선소는 전 세계 상선 건조의 55% 이상을 차지하고 있으며, 미국의 점유율은 0.1%까지 떨어졌다. 한때 60개 이상의 대형 조선소를 보유했던 미국 조선업은 현재 20개의 소규모 시설로 운영되고 있다.

미국은 특히 중국의 급속한 해군력 확장에 대해 우려하고 있다. 2024년 후반 기준으로 총배수량 면에서는 미국 해군이 여전히 우위를 점하고 있지만, 중국은 370척 이상의 군함을 보유하여 미국의 296척을 능가한다. 이에 대응하여 미국 정부는 자국 내 조선업을 활성화하고 해양 패권을 강화하기 위한 포괄적인 전략을 전개하고 있다. '미국의 해양 지배력 회복(Restoring America’s Maritime Dominance)'와 같은 대통령 행정명령을 비롯한 여러 법안이 제안되었다.

여기에서는 미국 조선업 쇠퇴를 초래한 규제 프레임워크를 분석하고, 이러한 제약을 개혁하여 부문을 재활성화하고 궁극적으로 미국 해군력을 회복하려는 현재의 정책 동향을 검토한다. 또한 최근 정책 논의에서 반복적으로 언급되는 동맹국과의 협력의 중요성을 면밀히 조사하고, 이러한 협력적 노력에 내재된 딜레마를 분석한다.

1. 미국 조선업과 해군력 발전의 구조적 제약

미국 조선업 쇠퇴에는 여러 구조적 요인이 있다. 가장 근본적인 원인은 1920년 '상선법(Merchant Marine Act)', 일명 '존스법(Jones Act)'과 같은 보호주의적 규제이다. 이 법은 미국 연안 무역에 종사하는 모든 선박이 미국 내에서 건조되고, 미국 국기로 등록되며, 미국 시민에 의해 소유 및 운영되어야 한다고 규정한다. 존스법은 국내 조선업체를 보호하기 위해 제정되었지만, 과도한 보호로 인해 미국 조선소는 국제 경쟁에서 고립되었고, 시설과 기술에 대한 투자 의욕이 저하되었다. 그 결과, 미국 조선업은 국제 경쟁력을 상실했다.

존스법의 폐해는 오랫동안 비판받아왔지만, 조선소 노동자 고용과의 연관성 때문에 개혁은 이루어지지 않았다. 보호주의 법률의 수혜자들은 의회 로비를 통해 법 유지를 시도했다. 이는 존스법의 개정이나 폐지가 조선업 밀집 지역에 경제적 악영향을 미칠 수 있기 때문이다. 그러나 조선 노동자 수가 1940년대 75만 명에서 1980년대 18만 명으로, 2023년에는 10만 5천 명으로 감소함에 따라, 외국 조선소에서의 건조를 허용하는 입법적 움직임이 점차 지지를 얻고 있다.

존스법 외에 정부의 제한적인 재정 지원도 조선업 쇠퇴를 부추겼다. 1981년 레이건 행정부는 해외보다 높은 미국 선박 건조 비용 차이를 상쇄하던 연방 보조금 프로그램에 대한 자금 지원을 중단했다. 그 결과, 해군 함정 건조를 위한 연방 자금으로부터 보조금을 받는 소수의 조선소만이 살아남았다. 반대로 중국은 생산 보조금, 신규 진입 보조금, 투자 보조금 등 상당한 재정 지원을 조선소에 제공하여 세계 시장에서 지배적 위치를 확립했다. 예를 들어, 2006년부터 2013년까지 중국 정부는 조선 부문에 약 910억 달러의 보조금을 할당했지만, 미국은 15억 달러만을 지원했다.

법적 제약과 제한된 재정 지원으로 인해 조선소는 적절한 장비와 숙련된 인력을 유지하지 못하고 있다. 현재 조선소 노동자의 임금은 소매업 종사자와 큰 차이가 없어 비효율적인 작업 공정이 발생하고, 소수의 남아있는 해군 조선소에서조차 납기 지연이 빈번하게 발생한다. 그러나 미국은 존스법 외에도 다른 보호주의적 규제로 인해 해외 조달이나 외국 조선소에 위탁하여 해군 건조 수요를 충족시킬 수도 없다.

예를 들어, 1933년 '바이 아메리칸 법(Buy American Act)'은 미국 국방부가 조달하는 모든 물품이 최종 제품 또는 그 구성 부품에서 실질적으로 미국 내에서 생산되거나 제조되어야 한다고 규정한다. 또한 1983년 '번스-톨레프슨 법(Byrnes-Tollefson Act)'은 해군 함정의 선체 또는 상부 구조를 외국 조선소에서 건조하는 것을 명시적으로 금지한다. 대통령의 예외 허가 조항이 있지만, 적용 범위가 극히 제한적이며 실제로 행사된 적은 없다. 이러한 제한은 전체 조선업의 급격한 쇠퇴 속에서 미국 해군 함대 규모를 유지하는 데 걸림돌이 되고 있다.

2. 미국 조선업 및 해군력 건설 활성화 정책

미국은 조선업 쇠퇴와 그로 인한 해군력 침식을 명확하게 인식하고 있다. 자국내에서는 국내 생산을 요구하는 보호주의 법률 수정, 조선소에 대한 재정 지원 제공, 중국 조선 부문에 대한 제재 시행, 동맹국과의 협력 등 다각적인 노력이 진행 중이다.

주목할 만한 예로, 2024년 12월 19일 민주당의 마크 켈리 상원의원과 공화당의 토드 영 상원의원이 공동으로 제안한 '미국을 위한 조선 및 항만 인프라 번영 및 안보법(Shipbuilding and Harbor Infrastructure for Prosperity and Security for America Act)'이 있다. 2024년 5월 '국가 해양 전략을 위한 의회 지침(Congressional Guidance for National Maritime Strategy)'을 반영한 이 법안은 10년 내에 미국 국기를 단 국제 상선대를 80척에서 250척으로 확대하는 것을 목표로 한다. 존스법의 국내 건조 의무를 개정하는 대신, 이 법안은 공적 자금, 인센티브, 노동력 개발 지원을 통해 경쟁력을 강화하는 데 중점을 둔다. 이는 중국의 전략과 유사하며, 정치적 지연을 피하면서 미국 조선업을 재활성화하려는 시도이다.

또 다른 주목할 만한 이니셔티브는 2025년 2월 5일 공화당의 마이크 리 상원의원과 존 커티스 상원의원 등이 재발의한 '해군 준비 태세 보장법(Ensuring Naval Readiness Act)'이다. 이 법안은 NATO 회원국 또는 미국과 상호 방위 조약을 체결한 인도-태평양 지역 동맹국의 조선소에서 해군 함정 또는 구성 부품을 건조하는 것을 허용하는 획기적인 내용을 담고 있다. 이는 비용 절감과 납기 단축을 목표로 하며, 현재의 능력과 요구 사이의 격차를 해소하려는 것이다. 이 법안은 '번스-톨레프슨 법'의 제약을 특정 조건하에서 회피하며, 동맹국 조선소에서의 건조를 허용하지만 중국 관련 기업의 참여를 배제한다. 이 조치를 통해 미국 해군은 단기간에 함대 건설 목표를 달성할 기회를 얻을 것으로 기대된다.

입법 노력 외에도 획기적인 한 걸음은 2025년 4월 9일 트럼프 행정부가 발표한 대통령 행정명령 '미국의 해양 지배력 회복'이다. 중국이 전 세계 상선 절반 가까이를 생산하는 반면 미국의 건조량은 1%에도 미치지 못하는 현실을 배경으로, 이 명령은 오랫동안 등한시되었던 미국 조선업과 해양 인력을 재건하여 국가 안보와 경제 번영을 모두 촉진하는 것을 목표로 한다.

대통령 행정명령에 따르면, 국가 안보 보좌관은 210일 이내에 해양 행동 계획(MAP)을 수립하도록 지시받았다. 이 계획에는 해양 안보 신탁 기금, 조선 금융 인센티브 프로그램, 해양 번영 구역 창설 등이 포함된다. 국방부는 180일 이내에 해양 산업 기반을 평가하고, 상무부는 90일 이내에 금융 인센티브 프로그램을 제안하며, 교통부는 해양 인력 훈련에 대해 보고하도록 요구된다. 또한 미국 무역대표부(USTR)는 중국의 반경쟁적 관행에 대한 대응책을 제안하고, 동맹국의 대미 투자를 촉진하며, 중국의 불공정 무역 관행에 대처하기 위해 동맹국과 무역 정책을 조율하도록 지시받았다. 전반적으로 이 대통령 행정명령은 미국의 해양력을 회복하고 중국에 대한 우위를 확보하기 위한 장기 전략의 시작을 알리는 것이다.

3. 두 가지 정책 목표의 딜레마 - 보호주의와 동맹국과의 협력

이러한 노력에도 불구하고 어려움은 여전하다. 미국은 국내 조선업 부흥과 해군력의 급속한 확장이라는 두 가지 목표를 동시에 추구하고 있지만, 이 두 목표를 달성하기 위한 수단은 상충될 수 있다. 트럼프 대통령 행정명령이 제공하는 재정 지원(동맹국으로부터의 대미 투자 포함)은 조선 산업을 점진적으로 재건할 가능성이 있다. 그러나 기존 시설과 숙련 노동력 부족은 해군 경쟁에 신속하게 대응하는 것을 방해한다. 반면, 공화당이 지지하는 '해군 준비 태세 보장법'은 해군 수요를 즉각적으로 충족하기 위해 동맹국으로부터 함정을 조달하는 방안을 제시한다. 그러나 이 접근법은 미국 조선업의 근본적인 문제를 해결하는 것을 회피하고, 미국 제조업 부활이라는 트럼프의 정책 기조와도 부합하지 않는다. 따라서 트럼프 대통령 행정명령과 '해군 준비 태세 보장법'은 모두 동맹국과의 협력을 요청하고 있지만, 각각 다른 맥락에 놓여 있다. 미국은 단기적인 해군 건설과 장기적인 산업 재생을 동시에 다루는 균형 잡힌 접근법을 구축해야 한다.

결론적으로, 미국 조선업을 재활성화하면서 해군 능력을 급속히 확대하는 것은 조화로운 정책이 필요한 이중 과제를 제시한다. 중국의 해양 확장으로 인한 긴급성을 고려할 때, 동맹국과의 협력은 단순히 선택지가 아니라 필수적인 요소가 된다. 특히, 인도-태평양 지역의 주요 동맹국이자 조선 기술과 능력에서 세계를 선도하는 한국과 일본은 미국의 노력을 지원할 최적의 위치에 있다. 이들의 첨단 조선소와 확립된 국방 파트너십은 능력 격차를 메우는 동시에, 최신 기술과 혁신을 미국 조선 부문으로 이전할 수 있다. 직접 조달에서 하이브리드 건조, 동맹국의 미국 시설 투자에 이르기까지 유연한 접근법을 채택함으로써, 미국은 당면한 '함대 격차'(중국의 함정 건조 능력과의 격차 확대)에 대처하면서 산업 혁신을 촉진할 수 있을 것이다. 이러한 협력은 미국의 해양력을 강화할 뿐만 아니라, 자유롭고 개방된 인도-태평양 질서를 공고히 하고 미래의 도전에 대한 강력한 기반을 제공할 것이다.

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